改革军制，最难的其实还不是制度，而是不合适的人到何处去。新的制度之下，原来的将校士卒很多都不合适。对他们的改造学习，及其后续安排才是最棘手的。
徐平最终想通，不能把禁军的现状归结于某一个人的错误，或者某一群人的错误，要充分地认识到，禁军的将校士卒同样是旧制度和军事文化的受害者。这样一种思想，是禁军改制全面展开的基础。如果把禁军现在的局面，归结到是禁军中人的错误，从而把他们一脚踢开，完全另起炉灶，是不合适的。这样做政权不负责任，也表现了当权者没有政治担当，最终后患无穷。理政者把政治原因转稼到人的身上，不把这些人当自己人，让他们为政治行为背黑锅，或许能一时解决问题，但也种下了祸根。你不把别人当人，那他们视你为仇寇就理所当然，骂是轻的，真逼得活不下去了同归于尽也是天经地义。
制度是管人的制度，文化是人所表现出来的文化，制度和文化的落后由特定的人群表出来，错误却不应该由这特定的人群还承担。认识到现在的禁军同样是落后的制度和文化的受害者，当政者便当怜之爱之，而不应当把他们当垃圾扫到一旁。他们不能够适应新的制度和文化，朝廷应当为他们找出路，让他们能够开始新的生活。改革制度和文化，同时完成人的改造，才能够最终完成军制的改革。
禁军原有上层将领的能力不足，他们已经习惯了原来的管理体系。新的制度，要求有较高的文化和专业知识，要求有较高的协调组织能力，以前那种简单粗暴的管理方法行不通了。很大一部分人转变不过来，即使组织学习，也只有少数人能转变，大部分人终究还是要被淘汰。这是事实，当政者没有权力抱怨，应当给转变过来的人以新生，也要给转变不过来的人以另一种生活。埋葬旧的文化和制度，把人从那种制度和文化中解放出来。
底层的士卒也有同样的问题，在禁军旧制度和文化下主动性不足，积极性不高，责任感不强，过于注重经济利益。对他们的改造同样非常困难，要有充分的思想准备，军制改革全面铺开，可能会面临大量旧军人除役，要安排出路的问题。这跟历史上新中国改造旧军阀军队不一样，那时候军阀部队的军人多是参军未久，不足一代人的时间，现在的禁军却有数代一两百年的从军家族，而且为数不少。让他们适应新的军事制度和文化，非常困难。他们浑身不自在，困苦难当，军队也受不起折腾，不如别寻出路。
几个军中最重要的人物聚在一起，讨论最多的还是旧军人的出路问题。全国二十余万厢军已经为数不少，无法再向里面大量增加人员，淘汰的旧军人最终要离开军队。
最大的去处无非是营田务和三司属下的场务，营田务还好，三司场务是不愿意接收这些人的。难管理，不愿意干活，游手好闲自由散漫惯了，不适合工场。
明镐道：“前日程参政从京城发来公文，三司已挪出六十万贯现钱，用于安置除役禁军士卒。只是这些人向何处去，中书一直定不下来，着实难办。”
徐平道：“河北禁军多是本路人氏，让他们离乡土多不愿意。中书和枢密院先前问过几次，欲招人去西北，只得不足万人，杯水车薪而已。要安置他们，还是先从河北路想办法。等他们离开了军营，慢慢习惯，再劝其向其他几路去。”
“留在河北路也不是不行。由于黄河决堤，大名府以东以北被淹地方不少。今年河水已经退去，归于新河道，有不少土地要重新开垦。可以让三司在这一带建几处营田务，引一些除役兵士去。依先前安置的人来看，他们还是愿去营田务的。”
河北路流民回乡，是由杜衍在督促安排，对此了解较多。百姓受灾，流落到其他州县渡荒，并不是所有的人都会回来。总有人留在外地不回乡，是以闲田众多。只要三司肯拿钱出来，收买土地，营田务建起来并不难。营田务是半军事化管理，生活有保障，虽然不如地方上自由，但很多禁军兵士喜欢，他们习惯了这种生活。
按照安置标准，凡是除役的兵士入营田务，每一家人分三间房，另有三十贯钱作为安家费。这个标准可是不低，相当于中等户。营田务生产资料，如田、牛、犁等农具，都是营田务所有，不需要农户自办。进营田务的除役兵士，基本是拿着钱，带着行礼，与家人到地方便可以开始新的生活。这种安置方法，是比较顺利的。
只是营田务能够接收的人终究有限，整个河北路，最多也就接收五六万人，使劲向里面塞也突破不了十万人。禁军一人到地方就是一户，十万户相当于大州，已是不容易。
说起安排禁军士卒入营田务，徐平不由摇头叹气：“现在最让人觉得难办的，是想入营田务的士卒，也多是军中想留下来的人。愿意种田过活的，多忠厚老实，哪个军官不想把这些人留下来？反而是那些不适合在军营的，怎么劝都不愿意走，最是麻烦。”