众人散去，徐平把鲁芳和种世衡留了下来，对他们道：“蕃羌难制，一个是他们住在账里，居无定所，散处在山野间。再一个就是各依部族，不受朝廷管辖。无定居之处，朝廷要管也无从管起，只好依赖各族首领。中间隔了首领这一层，事情便就难办了，遇到恭顺的还好，一旦首领桀骜不驯，贪得无厌，便就会生出无数事端，不听朝廷指挥。”
种世衡道：“节帅的意思，是要让蕃羌也跟汉人一样，定居下来？他们游牧，必须要逐水草而居，这却有些难办。平田沃土还好，可以让他们跟汉人学着种地，山间草场难办。”
“也没有那么难。其实现在蕃羌，多是半耕半牧，纯靠放牧牛羊的并不多。鲁芳，是也不是？反正秦州周边是如此，就不知道河湟的其他地方如何。”
鲁芳道：“节帅说的不错，蕃人大多还是半耕半牧。特别西去的河湟谷地，其实良田不少，不过蕃人不知农事，在其间放牧牛羊，间或种一点麦粟之类，只知道下种，到了熟之后收割，全不知道水肥管理。要是让他们种起地来，这些谷地也就包括大多数蕃人了。”
种世衡还是显得信心不足，道：“招募弓箭手屯田，本朝立国之后一直不断。不过我听节帅的意思，恐怕不是招募弓箭手这么简单，而是要并帐为村，设乡里来管。平地弓箭手屯田的地方自然可以如此，散落山间的蕃羌恐怕极难。”
徐平点点头：“难，我也知道难，但不得不做啊。只要朝廷还管不到他们，那些部落就叛服不常，终是祸患。大的部族自不必说，动则连州跨县，不听朝廷号令。就是那些小的蕃落，反了也极是麻烦。反了不能不剿，而只要动兵，就开支浩繁。偶尔有那么一两次还无所谓，一年到头这样清剿就疲于奔命了。所以这样，在平地可以种田的地方，先开始并帐为村，或三十里，或五十里，建一堡寨，屯驻兵马。堡寨下设乡里，指派乡长里正，让他们向乡里传宣朝廷号令。至于游牧的蕃羌，其实大的牧场就那么几处，每一处也设几个堡寨，把那几个大的牧场管起来。只要控制住了平地和大的几处牧场，剩下的游牧之民便就成不了气候，也不会出现大的蕃落了。堡寨里是贸易之所，抽税要轻，主要让百姓互通有无。好好贸易的便是治下良民，如果有抢掠的，则举族迁往别地，或编入牢城营作役。”
种世衡想了想，点头道：“节帅此举，比打几场大仗还要难，若是成了，对朝廷来说便是长治久安之计。这样，便先从秦州周边的熟户蕃落开始，刚好跟整训蕃兵一起。蕃兵是一账抽一兵，秦州三万五千蕃兵，便就是三四万账，一二十万人口。这些人全部都并到村寨堡里，便就有了基本力量，纵然有小的叛乱，也不需禁军出动了。”
“好，便是如此。通判，你跟监军王凯商量，怎么行事，拟出一个章程来，拿来我看。”
说完，徐平又对鲁芳道：“仅仅是并帐为村寨，还不足以让蕃人驯服。村寨中不便，跟他们以前的日子比起来过得不好，蕃人终究还是会逃亡。鲁芳，这要借助你们桥道军的力量了。凡是建村、寨、堡的地方，都要有道路通达。道路到了那里，三司铺子就可以开到那里，外面的物资就可以运到那里。而蕃人的牛羊毛皮和山间稀缺的药材，可以由三司铺子收购，贩运到山外，甚至卖到中原去。让蕃人能够通过正经的手段赚到钱，买到自己心仪的货物，才能让他们真正做朝廷治下良民。为政之道，在导在疏，单单只是靠武力压服强行管制是不行的。让蕃人在朝廷治下过上好日子，才能解决根本问题。从这上面说，道路所至，便为宋土，不再是羁糜地方，你们桥道军的担子并不比战兵的轻。”
经济基础决定上层建筑，要解决西蕃的问题，仅仅改变政治结构是不行的，那只是建在沙滩上的城堡，潮水一来，便就会消失得无影无踪。要想解决问题，还是要改变这里的经济结构，这就是三司铺子来西北的作用。官方建立起贸易渠道，让游牧的牛羊可以正常卖出去，换来的钱买他们需要的物资。这种正常手段，比通过抢掠得到的利益更高，更能让人过上好的生活，才会让牧民真心支持朝廷在这里的统治。