自宋立国，对周边的少数民族有一个总的原则，即是“以汉制蕃”。蕃官不管是官职多高，差遣多么重要，手下带着多少人，叙位都是在汉官之下，受汉官管辖。除非特例，如麟、丰、府三州的折家和杨家等，因为立有大功，本地又纳入朝廷的统治体系，实际上是按照汉官叙位。但他们作为藩将，依然不能入三衙为管军。
总的原则如此，各地按照实际情况，又有不同的政策。西南和川峡地区，通行的是羁縻制，如徐平初仕的邕州，土官只受朝廷册封，朝廷不插手他们治下的具体事务，他们也不负担兵役和劳役。西北等地又不同，蕃羌分为熟户生户，生户与朝廷没有关系，熟户才在朝廷治下。对熟户的统治方式，是一种半自治的形式，一般族内事务他们自己决断，有了争执则由地方官派人过去秉公处理，双方同意，称为和断。如果有战事或者兴作大的劳役，这些熟户则按照一定的比例抽丁参加，参加战斗自备弓甲器马。
实际认真论起来，蕃羌熟户相当于隋唐的府兵制，蕃兵有点类似于府兵。
正是认识到了西北的统治体系跟邕州不同，徐平才有了变夷为夏的想法，因为这些蕃落熟户实际上已经在朝廷治下，完全不同于邕州地区的蛮族土民。
在“以汉制蕃”的大原则下，蕃落熟户受到很多限制。比如他们不适用朝廷法律，按照曹玮在秦州定下的规则，蕃民和蕃民发生冲突，则派官和断，如果有一方是汉民，则按朝廷律条处理。比如蕃兵不管身份如何，地位多么重要，不许娶汉民女子为妻。当然，蕃民更加不许蓄汉民为奴婢。各种各样的歧视，无处不在。
最重要的，便是蕃落熟户要纳子弟为质，关于纳质院。质子制度，是针对熟户的。
自宋立国，太祖乾德年间刘熙古守秦州，便就取蕃部豪酋子弟为质，从此，质子制度便就一直延续了下来。到景德三年，因为不少质子自被关押，终生禁锢，真宗皇帝怜而悯之，对大部分部族恭顺的质子，放了他们回家。当然，这是赞美皇帝的说法，这事情之所以报上去，是因为历年关押的质子太多，消耗的口粮地方上有些吃不消了。
曹玮守秦州，再次对外开拓。特别是三都谷一战，打散了吐蕃主要的政治势力，秦州以西河州、洮兰甚至直到邈川，再次大规模纳质为熟户，一次纳质者即有七百五十六账。
为了安排这些质子，曹玮在重修秦州城的时候，同时修了一座纳质院，用来关押入质的蕃落豪酋子弟。徐平等人面前的，正是秦州纳质院。
见张载有些不明白，种世衡笑道：“节帅的意思，质子无不在秦州多年，如果连这些人都不能变夷为夏，那何论外居于山野的蕃羌夷人呢？”
徐平对张载道：“还有一点，曹武穆守秦州的时候，蕃羌纳质者近千账，再加上近些年陆续入质的，纳质院现在关押的人数众多。这么多人，光给他们提供粮食填饱肚子，秦州就有些不堪重负了。现在朝廷用兵，国事艰难，怎么可能养闲人？我对这些人的要求，是让他们自食其力。在秦州附近找一块闲田，让他们耕种，自己动手，丰衣足食。”
质子有的是以族为单位，但还有很多是以账为单位，游牧民族的账，基本相当于农耕民族的户。秦州熟户蕃兵三万五千人左右，一账出一兵，算一算关在这里的入质的有多少人？哪怕大部分不是以账入质的，还有很多熟户不入质，这纳质院里也有一两千人之众。
秦州向来号称沿边数路第一富庶的州府，白白负担这么多人的饮食，也觉得有些吃不消。在徐平眼里，这么多人有手有脚，还大多都是青壮，哪里有吃白食的道理。秦州周围闲田众多，随便划一块地出来，让他们自己种去，劳动才最能改造人。